Politique technique

Pourquoi est-ce important pour le bâtiment et l’immobilier ?

Les règles techniques qui résultent des politiques techniques permettent à la puissance publique de réguler les relations entre acteurs et d’imposer la prise en compte d’enjeux de long terme. L’évolution de ces politiques structure fortement la manière de construire les bâtiments neufs. Elles ont un impact à la fois sur la qualité des constructions et sur le coût de construction.

Les politiques techniques s’intéressent de plus en plus au parc de bâtiments en exploitation (logement décent, accessibilité, décret tertiaire…). Elles peuvent entraîner une obsolescence juridique d’une partie de ce parc qui doit alors être rénové pour correspondre aux nouveaux standards popularisés par la construction neuve.

Les politiques fiscales ou d’aides financières visant à l’amélioration technique du parc existant peuvent, quand elles sont définies avec pertinence, faciliter le développement de travaux, en particulier pour améliorer la performance énergétique et environnementale.

Rétrospective

En 2020…

En 2020, l’analyse rétrospective que nous faisions des politiques environnementales, dans le cadre de l’étude prospective Imaginons ensemble les bâtiments de demain, faisait apparaître les points suivants :

• Ces politiques qui, depuis plusieurs siècles, portaient avant tout sur la sécurité, se développent depuis quelques dizaines d’années sur les enjeux environnementaux, sanitaires et sociaux de plus long terme.
• La consommation énergétique des bâtiments neufs fait l’objet d’une réglementation depuis les années 1970. Celle sur l’existant se développe mais peine à atteindre ses objectifs, extrêmement ambitieux.
• Enjeux sanitaires, prise en compte du cycle de vie, obligation de résultat, performance de long terme, mutabilité et réversibilité des espaces… : de nouveaux enjeux pourraient redéfinir drastiquement les règles techniques dans le futur.
• Les politiques techniques ont une longue tradition de formalisation des règles constructives coutumières (règles de l’art), ce qu’elles font en alliant droit dur et droit souple (normes d’application volontaire de type normes NF ou labels).
• La grande diversité des sujets traités complique ces règles et peut engendrer des contradictions. Elle demande un travail fin de préparation des lois (analyse coûts-bénéfices notamment), qui n’est pas toujours réalisé, entraînant des remises en cause de textes adoptés. Le constat récurrent est que des approches non holistiques ont pour conséquence des textes réglementaires avec une efficience limitée.
• L’apparition de l’échelon européen de décision, avec la volonté d’uniformisation, complique d’autant plus la donne que la réalité des techniques et des matériaux de construction est liée à la géographie, la climatologie, la géologie et la végétation…

Mise à jour 2023

Entrée en vigueur de nouvelles politiques environnementales pour le bâtiment et tensions sur leur mise en œuvre

Les dernières années ont été marquées par l’adoption ou l’entrée en vigueur de politiques techniques d’importance dans le domaine du bâtiment :

• La réglementation environnementale sur la construction neuve (RE2020).
• La loi Climat et résilience de 2021, qui comprend de nombreuses dispositions sur la rénovation énergétique, dont la définition de la rénovation performance (cf. infra) et un calendrier d’interdiction à la location des logements les plus énergivores.
• La filière responsabilité élargie des producteurs (REP) bâtiment (PMCB / produits et matériaux de construction du bâtiment).

Par ailleurs, le 30 septembre 2022 était la première échéance de remontée des données de consommation 2020 et 2021 pour les bâtiments tertiaires assujettis au dispositif Éco-énergie tertiaire.

La mise en place des politiques a été source de débats concernant principalement leur calendrier de mise en œuvre. À titre d’exemple, certains acteurs incitent à repousser les seuils de la RE2020 prévus pour 2025 ^[2]. Autre exemple, le calendrier de mise en œuvre des interdictions de location prévues par la loi Climat et résilience fait l’objet de discussions, avec notamment des prises de position d’acteurs de l’immobilier ^[3]. Certains propriétaires bailleurs considèrent ainsi que l’effet déstabilisateur de celle-ci sur le marché locatif (retrait d’un nombre important de logements à loyer modeste) pourrait inciter les pouvoirs publics à modifier les mesures envisagées, ou pour le moins à ne pas opter pour une application très volontariste de la réglementation ^[4].

Enfin, le développement d’obligations (obligation de rénovation via le dispositif Éco-énergie tertiaire, interdiction de location des passoires thermiques…) soulève des questions quant à la capacité de la puissance publique à contrôler et sanctionner leur non-respect. En effet, la mise en place de l’accompagnement (financement, recrutement et formation des professionnels…) nécessaire à l’application des obligations précédentes (travaux embarqués en copropriété, obligation de diagnostic « Produits, équipements, matériaux et déchets »…) reste un défi.

Vers plus d’intégration d’une approche multicritère des enjeux environnementaux sous la houlette de la construction neuve ?

L’élargissement de la réglementation thermique (RT) des bâtiments neufs à la réglementation environnementale (RE) a acté l’ouverture de cette réglementation à d’autres enjeux environnementaux que l’énergie. Cette dynamique d’élargissement est confirmée par la réflexion sur la prochaine réglementation. En effet, ces dernières années ont été marquées tout d’abord par une concertation menée par le plan Bâtiment durable en 2021 pour dessiner les premiers contours du label accompagnant la RE2020, puis par le lancement, en 2023, du projet Cap 2030 ^[5] qui vise à définir un cadre commun de référence pour accompagner la mise en place de la RE2020 et préparer son évolution à moyen terme. Les nouvelles thématiques explorées dans ce travail sont : la coopération avec les réseaux énergétiques, la qualité de l’environnement intérieur, la gestion durable de l’eau, l’économie circulaire, la biodiversité, l’adaptation au changement climatique et la low-tech. L’articulation de la réglementation environnementale avec d’autres réglementations (sécurité, accessibilité…) s’appliquant aux bâtiments neufs ne fait en revanche pas l’objet de travaux particuliers.

Cette évolution vers une plus grande intégration des enjeux environnementaux est encore peu présente dans la politique de rénovation. Sur les dernières années, celle-ci s’est principalement caractérisée par un élargissement aux enjeux d’émission de gaz à effet de serre (GES) en phase d’usage, avec l’adoption d’une double métrique pour le diagnostic de performance énergétique (DPE) en 2021. La prise en compte des enjeux d’empreinte GES en rénovation n’a pas la même maturité que dans le secteur du neuf, les méthodologies d’analyse en cycle de vie de la rénovation devant encore être harmonisées. La prise en compte d’autres enjeux environnementaux tels que la biodiversité, la gestion de l’eau ou encore l’adaptation au changement climatique est encore limitée dans les politiques de rénovation. À titre d’exemple, à partir du 1^er janvier 2024, le dispositif de financement de la rénovation MaPrimeRénov intégrera la possibilité de financer la pose de brasseurs d’air ou de protections solaires, mais seulement lors de rénovations d’ampleur.

Enfin, si la prise en compte de la diversité des enjeux environnementaux progresse dans les politiques techniques, une intégration plus complète des enjeux sociaux (par exemple liés au vieillissement de la population) reste encore à opérer. À ce titre, l’alignement des noms des dispositifs de soutien financier aux ménages MaPrimeRénov et MaPrimeAdapt constitue un signal faible d’une convergence des politiques, mais la capacité à rendre opérationnelle une telle convergence reste incertaine.

Dans le domaine environnemental, des démarches multiacteurs, sans modification profonde des modalités de gouvernance des filières

Ces dernières années ont également vu la mise en place de démarches multiacteurs dans le domaine du bâtiment autour de politiques techniques :

• Sous l’impulsion de l’État, dans le cadre de la Stratégie nationale bas carbone, une démarche multiacteur a été mise en place pour élaborer une feuille de route Décarbonation du cycle de vie du bâtiment. Outre des actions à mener par la filière, cette dernière a permis d’identifier des propositions d’évolution de politiques techniques. À titre d’exemple, étendre la RE2020 à plus de typologies de bâtiments et de territoires, y compris outre-mer, permet de la compléter pour les bâtiments aujourd’hui hors champ de la RT2012 et de la RE2020. Ou encore, harmoniser les réglementations sur le neuf et l’existant favorise la mutualisation des usages au sein d’un même bâtiment et facilite la densification des bâtiments existants (extensions, surélévations, etc.). Autre levier : la mise en place d’une réglementation environnementale ambitieuse pour la rénovation, avec des critères de performance énergétique, d’empreinte GES et des logiques de confort d’été avec, à la clef, des mesures incitatives.
• En partenariat avec l’État et les acteurs de la filière, les projets Cap 2030 (cf. supra) et Cible 2030 permettent de rassembler un large panel de parties prenantes autour d’enjeux clefs d’évolution des politiques techniques. Le projet Cible, de son côté, vise à définir le cahier des charges d’un nouvel écosystème facilitant la conception globale du bâtiment avec l’ensemble des parties prenantes concernées (pouvoirs publics, associations, maîtrise d’ouvrage et assistance à maîtrise d’ouvrage, éditeurs de logiciels, acteurs de la recherche et du secteur de l’immobilier, industriels, usagers…), afin d’améliorer les outils de calcul actuels souvent hétérogènes, anciens ou incomplets (pas d’indicateurs GES pour les produits de construction dans l’existant, pas de prise en compte de la mesure en phase d’exploitation pour s’approcher des performances réelles, moteurs de calcul différents entre neuf, existant, DPE…).

Au-delà de ces démarches, les dernières années n’ont pas été marquées par des évolutions sensibles de la gouvernance du secteur du bâtiment ou de l’immobilier.

L’irruption de nouveaux enjeux de santé et sécurité des occupants : qualité de l’air intérieur et changement climatique

La période récente a été marquée par l’émergence de nouveaux enjeux liés à la santé et à la sécurité des occupants :

• La crise sanitaire a mis en évidence les enjeux de qualité de l’air intérieur et la nécessité d’articuler préconisations techniques sur la ventilation et gestion énergétique du bâtiment. Cela a poussé des acteurs comme l’Institut français pour la performance du bâtiment (IFPEB) et le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) à mettre en place, en 2022, un « Hub air énergie » (sur la qualité de l’air intérieur / QAI) pour réunir les différents acteurs professionnels afin d’échanger sur les meilleures pratiques, et résoudre les oppositions qui peuvent apparaître entre gestion de l’énergie et gestion de l’air. En 2023, le CSTB a lancé un appel à manifestation d’intérêt dans le cadre du projet Quartet relatif à l’évaluation de la performance globale (QAI, confort et énergie) des bâtiments en situation de rénovation énergétique.
• La manifestation des premiers impacts du changement climatique fait émerger des enjeux nouveaux de santé et sécurité des occupants et des questions sur la manière de faire évoluer le corpus des politiques techniques afin de les protéger des aléas climatiques (canicules, retrait-gonflement des argiles [RGA], inondations…). À l’heure actuelle, les politiques techniques ont encore peu pris la mesure des évolutions nécessaires. À titre d’exemple, si la RE2020 introduit un critère sur le confort d’été, celui-ci demanderait à être amélioré et ne concerne que les bâtiments neufs. Autre exemple, le rapport RGA. N’attendons pas que ce soit la cata !, paru à l’automne 2023 suite à la mission du député Vincent Ledoux, formule des recommandations pour une évolution des règles techniques sur l’ensemble de la vie des maisons, et notamment l’intégration du RGA dans les règles de l’art.

Une politique de soutien à la rénovation des logements entre appui à la performance et décarbonation rapide du parc

Ces dernières années, l’actualité réglementaire sur la rénovation énergétique des logements a été particulièrement dynamique. Elle a notamment été caractérisée par la stabilisation d’une définition de la rénovation performante : d’une part, le décret n° 2022-510 du 8 avril 2022 est venu inscrire dans le code de la Construction la définition de la rénovation performante et globale des logements, actée dans la loi Climat et résilience de 2021. De l’autre, l’arrêté du 3 octobre 2023 a mis à jour la définition du label BBC (bâtiment basse consommation)-rénovation.

Ces deux textes actent de l’intégration des enjeux GES (en phase d’exploitation) dans la politique de rénovation. L’introduction du carbone dans une politique auparavant axée sur les questions énergétiques soulève de nouveaux enjeux, que les politiques européennes axées sur la décarbonation rapide (notamment le paquet Fit for 55) viennent exacerber. Ainsi, une partie des débats sur la politique de rénovation porte désormais, d’une part, sur la pertinence et la rapidité d’une interdiction du gaz dans les bâtiments ; de l’autre, sur la pertinence technique d’un déploiement d’ampleur de pompes à chaleur dans des logements non totalement isolés. Au 1^er janvier 2024, le dispositif de financement MaPrimeRénov évoluera, ce qui se traduira par deux axes de financement : un sur la décarbonation via le changement d’équipements, un autre sur la rénovation performante. Cette évolution est le reflet de la tension introduite dans la politique de rénovation entre la nécessité d’une décarbonation rapide et celle du développement du marché de la rénovation performante.

D’autres textes juridiques sont venus accompagner la mise en œuvre de la politique de rénovation : mise en place du « Carnet d’information du logement », d’un audit réglementaire sur les passoires thermiques, ou encore de « Mon accompagnateur Rénov ».

La transformation du parc et les changements d’usage : vers un nouveau champ pour les politiques techniques ?

Les impacts de la crise Covid et de l’essor du télétravail ont exacerbé les incertitudes sur certains segments de l’immobilier de bureau et de commerce, mettant en lumière des questions sur leur possible changement d’usage. Les politiques techniques intègrent peu à peu ces évolutions. Depuis le 1^er janvier 2023, suivant la loi Climat et résilience de 2021, toute construction ou démolition d’un bâtiment doit réaliser au préalable une « étude du potentiel de changement de destination et d’évolution ».

Une évolution plus approfondie des règles techniques, et notamment de certaines normes (incendie, accessibilité…), qui diffèrent d’une destination à l’autre, est toutefois encore nécessaire pour permettre, sur le plan juridique, ces changements d’usage.

Quelles hypothèses à 2050 ?

L’analyse menée en 2020 nous avait amenés à identifier deux questions clefs conduisant à trois grandes hypothèses sur l’évolution de la politique technique :

• Quelles seront les modalités d’élaboration de ces politiques et la profondeur de leur travail d’élaboration ? Seront-elles conçues en s’appuyant sur des approches intégrées mesurant l’ensemble des impacts des décisions à prendre et impliquant les acteurs compétents concernés, ou en réaction rapide à une situation et influencées par quelques parties prenantes intéressées ?
• Quelle capacité auront ces politiques à agir sur le parc de bâtiments existants ? La politique publique trouvera-t-elle des moyens (de conviction, financiers, techniques…) lui permettant d’accélérer les transformations souhaitées du parc ?

Les évolutions de ces dernières années confirment le développement encore limité des approches intégrées, à l’exception de celles qui se mettent en place sur les dimensions environnementales de la construction neuve. Elles confirment également la difficulté de mise en œuvre de politiques d’ampleur pour agir sur le parc existant, d’autant que de nouveaux enjeux de santé et de sécurité des occupants (qualité de l’air intérieur, impacts du changement climatique) ou d’obsolescence des bâtiments (baisse des surfaces de bureaux) créent des besoins nouveaux.

L’hypothèse tendancielle retenue dans la démarche « Imaginons ensemble les bâtiments de demain » début 2022, à savoir « Patchwork de règles techniques », n’est pas remise en cause par les évolutions récentes.