Rétrospective

En 2020…

En 2020, l’analyse rétrospective que nous faisions de la gouvernance politique, dans le cadre de l’étude prospective « Imaginons ensemble les bâtiments de demain », faisait apparaître les points suivants :

• L’État est un acteur clef historique de la politique d’urbanisme. Néanmoins, la pensée aménageuse a perdu sa force depuis qu’elle n’est plus portée par l’État et par un contexte favorable (croissance du produit intérieur brut, du nombre d’habitants, etc.). Elle a du mal à émerger du terrain. On est passé de la vision omnisciente de la DATAR (Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale) à l’absence de vision.
• Un fait marquant des dernières décennies est la décentralisation, qui a conduit à une autonomie plus grande des collectivités dans l’élaboration de leurs politiques d’urbanisme. Toutefois, une tension subsiste entre le pouvoir local et le pouvoir central sur l’édiction de la règle et sur la possibilité de l’adapter au territoire.
• Le développement de la participation fait des citoyens une nouvelle catégorie d’acteurs contribuant à l’élaboration de cette politique. Ces citoyens se constituent également en force d’opposition vis-à-vis des politiques publiques, ce qui conduit à des blocages ou des recours multiples.
• Ces dernières années, on constate aussi l’émergence d’acteurs mondiaux du numérique qui ont la capacité de contourner la règle.
• La prise en compte des défis environnementaux exigeant des actions de très long terme questionne les outils de l’urbanisme, dans un contexte où la multiplication des crises rend difficile la définition de stratégies de long terme et conduit à des réactions rapides.

Mise à jour 2023

L’objectif de zéro artificialisation nette inscrit dans la loi à l’horizon 2050

L’objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) a été instauré par la loi Climat et résilience de 2021 (après avoir été évoqué dans le plan Biodiversité de 2018). Il comporte deux dimensions :

• « L’absence de toute artificialisation nette des sols à l’horizon 2050 », ce qui signifie qu’à partir de cette date, les projets d’urbanisme ne devront pas utiliser plus de terres que ce qu’elles sont capables de rendre pour la nature ou l’agriculture.
• La réduction de la consommation totale d’espace à l’échelle nationale d’au moins 50 % entre 2021 et 2031. Ce deuxième objectif devra, selon la loi, être appliqué « de manière différenciée et territorialisée ».

Il se décline en deux étapes :

• Entre 2021 et 2031, le rythme d’artificialisation en France doit être divisé par deux par rapport à celui observé au cours des 10 années précédentes.
• Entre 2031 et 2050, l’objectif de zéro artificialisation nette des sols doit être atteint à l’échelle nationale. Cet objectif net signifie que des actions d’artificialisation pourront être maintenues, mais qu’elles devront être compensées par des actions de « renaturation » équivalentes.

Un objectif justifié par la poursuite de l’étalement urbain, mais à un rythme de plus en plus variable selon les territoires

Une artificialisation qui se poursuit, mais ralentit depuis 10 ans

Depuis 1981, les terres artificialisées ont augmenté de 70 % en France alors que, sur la même période, la population n’a augmenté « que » de 19 %. Cette croissance résulte de la conjonction de plusieurs phénomènes : croissance rapide du nombre de ménages, phénomène d’étalement urbain, sous-exploitation des bâtiments (taux de vacance élevé, usage restreint à certains moments)… L’habitat représente aujourd’hui 42 % des terres artificialisées en France, le transport, 28 %, et les services et loisirs, 16 %.

Cinq facteurs majeurs expliquent la croissance de la consommation des surfaces de sols pour le logement :

• la diminution du nombre d’occupants dans chaque résidence principale ;
• la croissance de la population ;
• la hausse du nombre de logements vacants ;
• l’augmentation du nombre de résidences secondaires ;
• l’accroissement de l’emprise au sol par logement.

Un seul facteur conduit à une légère diminution des surfaces consommées : la réduction de la taille des logements construits. Néanmoins, selon les données du Cerema, la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers en France a diminué d’environ un tiers depuis 2010. Elle est ainsi passée de 30 000 hectares annuels en moyenne à 20 000 hectares. Entre 2011 et 2021, 231 000 hectares ont été artificialisés en France. Plusieurs facteurs se sont conjugués pour permettre ce ralentissement :

• la réduction des constructions de logements neufs au milieu des années 2010 ;
• la prise en compte d’objectifs de densification, voire de recyclage foncier dans les nouvelles opérations de construction ;
• en lien, une amélioration de l’efficacité de la construction (surface nécessaire pour un volume donné de construction) et notamment une stabilisation voire une réduction de la surface des logements ;
• la possibilité qu’un pic d’artificialisation ait été passé après la fin des années 2000.

Au cours des 10 dernières années, les deux tiers des terres artificialisées en France l’ont été pour construire des logements. En particulier, la moitié de l’artificialisation a été générée par des opérations peu denses (moins de huit logements par hectare). Et un quart supplémentaire résulte de la construction de zones d’activités, dont l’emprise au niveau local peut parfois être très importante.

Concentration de l’artificialisation dans les zones déjà denses, mais accélération dans les zones peu denses ^[3]

La dynamique d’artificialisation se poursuit en France, mais de manière très inégale selon les territoires considérés. Sans surprise, elle est plus rapide autour des métropoles mais aussi des littoraux, où la demande de logements et de bâtiments tertiaires est la plus élevée. Les communes les plus denses sont à la fois celles qui consomment le plus de foncier et celles qui le font le plus efficacement, compte tenu du coût et de la rareté du foncier sur leur territoire.

Néanmoins, 10 % de l’artificialisation liée à l’habitat enregistrée au cours des 10 dernières années provient de communes dont le nombre d’habitants a stagné ou diminué alors que, sur la même période, leur nombre de logements vacants a augmenté d’un tiers.

Selon les données du Cerema, entre 2009 et 2021, un tiers des surfaces artificialisées se trouvent dans des communes rurales à habitat dispersé et un quart dans des bourgs ruraux.

Autrement dit, des marges de manœuvre existent dans tous les territoires pour freiner le rythme de l’artificialisation. Selon les calculs de France Stratégie, les communes qui enregistrent les taux d’artificialisation les plus élevés auraient pu les réduire d’un quart depuis 10 ans en instaurant des mesures spécifiques. L’organisme constate aussi que les spécificités régionales en matière d’artificialisation résultent à la fois de facteurs objectifs (croissance de la population, attractivité du territoire…) et d’autres plus complexes et spécifiques (structure du territoire, histoire et impacts des décisions passées, etc.).

Une mise en œuvre complexe et une remise en cause des politiques actuelles d’urbanisme

Le ZAN s’inscrit dans la continuité de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), qui visait déjà à limiter l’étalement urbain. Le ZAN va néanmoins beaucoup plus loin, et constitue une rupture majeure par rapport aux politiques d’urbanisme, qui suppose de repenser un certain nombre de principes institutionnels, fiscaux et politiques. Il pose de fait autant de questions concernant sa faisabilité et les transformations, pour certaines majeures, qu’il implique ^[4] :

• Le nouveau mode de calcul des usages des sols pourrait désinciter certaines actions de verdissement (par exemple, les espaces verts non arborés seront toujours considérés comme artificialisés) et, à l’inverse, ne pas en décourager d’autres (comme le fait de remplacer une surface recouverte d’herbe par du bitume).
• Atteindre l’objectif du ZAN supposera de privilégier presque systématiquement la réhabilitation à la construction, alors même que la première coûte souvent beaucoup plus cher, et que la construction a jusqu’à présent constitué un argument phare des communes pour attirer des habitants et des entreprises. L’urbanisation est aussi souvent synonyme de plus-value à terme pour les acquéreurs des terres, ce qui est moins évident pour les réhabilitations (a fortiori sur des sols pollués). La clarification de la définition de la friche constitue une première réponse à cet enjeu ^[5]. Les réhabilitations peuvent aussi être compliquées par la procédure de transformation de l’usage du bâtiment concerné. En réponse à cette difficulté, un projet de loi a été déposé en décembre 2023 visant à faciliter la transformation des bureaux en logements et à créer un permis de construire réversible ^[6].
• Les injonctions contradictoires induites par le ZAN pour les collectivités territoriales, qui doivent à la fois répondre aux besoins en logements de leurs habitants, respecter les objectifs de construction de logements sociaux, tout en réduisant leur consommation d’espaces. En particulier, la mise en œuvre du ZAN suppose de remettre en cause la répartition des droits à urbaniser entre les communes. En effet, jusqu’à présent, au sein des communautés de communes, les communes se répartissent entre elles ces droits à urbaniser en fonction de leur poids démographique et / ou économique. Or, avec le ZAN, les droits d’artificialiser seront théoriquement réduits de moitié pour toutes les communes d’ici 2031, alors même que les besoins peuvent être très variables entre elles. D’où l’obligation de territorialiser le ZAN, d’abord à l’échelle des régions (cette année) puis à l’échelle des groupements intercommunaux (d’ici 2027). Mais rien n’indique que ce calendrier sera respecté ni que les groupements parviendront à se mettre d’accord. Le ZAN conduit donc à une remise en cause du principe même de la « cascade » d’objectifs imposés par l’État puis déclinés aux différentes échelles territoriales.
• Le ZAN questionne aussi le système de financement des collectivités locales. Actuellement, environ les deux tiers des ressources fiscales des collectivités sont liés à des recettes foncières. Par ailleurs, les dotations de l’État aux communes sont associées à des seuils démographiques. Si les communes voient ces ressources diminuer au nom de la préservation des sols (alors qu’elles souffrent déjà de la suppression de la taxe d’habitation), elles devront donc nécessairement obtenir des contreparties pour jouer le jeu. En réponse, de nombreuses propositions ont vu le jour afin d’adapter la fiscalité locale à l’enjeu du ZAN, à la fois pour accroître les recettes des collectivités et pour que la fiscalité constitue un levier supplémentaire d’incitation au changement. Un rapport de la Cour des comptes a d’ailleurs été consacré à ce sujet. L’objectif principal serait de réorienter les aides budgétaires et fiscales vers les actions cohérentes.
• L’absence de modèle économique associé à cet objectif, et notamment le coût des opérations de réhabilitation des friches et de renaturation, difficilement rentables sans aides publiques.
• Les risques en matière d’acceptabilité d’une politique de densification trop en décalage avec les aspirations des Français en matière de logement individuel.
• Les risques d’aggravation des inégalités en matière de logement si le foncier devient encore plus coûteux et rare.

En conséquence, le ZAN suscite de nombreuses réticences des collectivités qui pourraient constituer un frein majeur à sa mise en place. Les tendances récentes en matière d’artificialisation peuvent sembler encourageantes, mais elles sont en réalité largement insuffisantes pour atteindre l’objectif de ZAN à l’horizon 2050. En réponse, une loi visant à accompagner les élus locaux dans ce domaine et prévoyant des délais supplémentaires pour intégrer les objectifs dans les documents d’urbanisme a été adoptée le 20 juillet 2023.

Plus globalement, respecter cet objectif supposera de repenser totalement les stratégies d’urbanisme, en privilégiant presque toujours la densification et le renouvellement du foncier (donc en exploitant différemment des espaces déjà artificialisés mais peu ou pas utilisés : friches industrielles, bâtiments publics, zones d’activités et de commerces vacantes…) ^[7]. Ceci supposera aussi de réduire encore la part des logements individuels dans les constructions neuves, même s’ils sont déjà minoritaires depuis plus de 10 ans. L’imaginaire associé à la maison fait ainsi l’objet de critiques croissantes depuis quelques années, qui se cumulent avec des préoccupations, du point de vue des ménages, liées à son coût (chauffage, entretien, travaux d’isolation…).